Rolul
Curţii Constituţionale a României în garantarea funcţionării
economiei de piaţă
Economia de piaţă este un mecanism a cărui funcţionare
corespunzătoare este apanajul predominant al agenţilor implicaţi (operatorii
economici). Care ar fi, în aceste
condiţii, rolul Curţii Constituţionale în ceea ce priveşte funcţionarea corectă
a economiei de piaţă. În cele ce urmează
vom argumenta de ce Curtea Constituţională joacă, în realitate, un rol foarte
important în asigurarea bunei funcţionări a economiei de piaţă. Importanţa acestui rol pleacă de la poziţia
extrem de importantă a Curţii Constituţionale, de judecător suprem al actelor
normative emise de către Parlament şi care reglementează direct modalitatea de
desfăşurare a activităţii operatorilor economici sau instituie cadrul general
pentru reglementarea acestei activităţi de către autorităţile sectoriale sau de
către autorităţile administraţiei publice centrale.
Libera iniţiativă şi economia de piaţă în Constituţia României
Spre deosebire
constituţiile din multe alte jurisdicţii, inclusiv cele din ţările dezvoltate
din punct de vedere economic, Constituţia României conţine prevederi exprese în
ceea ce priveşte iniţiativa privată şi concurenţa.
Astfel,
art.135, alin. (1), din Constituţie prevede că:
„Economia Romaniei este economie de piaţă,
bazată pe libera initiativă şi concurenţă.” iar alin. (2), litera a) al
aceluiaşi art. 135 prevede că “Statul
trebuie să asigure: libertatea comerţului, protecţia concurentei loiale,
crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de productie”.
Art. 135, alin. (1) şi (2), litera a) se află în
corelaţie directă cu art. 45 din Constituţie care consacră libertatea
economică, ca libertate fundamentală a cetăţenilor României:
„Accesul liber al
persoanei la o activitate economică, libera initiativă si exercitarea acestora
in conditiile legii sunt garantate”.
În vreme ce art.135, alin. (1) există încă din prima
formă a Constituţiei României, intrată în vigoare în 1991 dar într-o
formă mai succcintă („Economia României este econome de piaţă”), libertatea
economică a fost consacrată, cu forţă de libertate fundamentală, doar după
revizuirea Constituţiei în anul 2003. Constatăm astfel, o sporire a atenţiei
acordată de către legiuitorul constituţional iniţiativei private şi concurenţei.
După cum s-a apreciat în doctrina de specialitate,
libertatea economică este un corolar al dreptului de proprietate privată,
prevăzut de art.44 (iniţial, art.41) din Constituţie,
la realizarea căruia contribuie. Într-adevăr dreptul de proprietate privată nu
poate fi conceput şi nu poate fi valorificat pe deplin fără existenţa
libertăţii economice, adică a libertăţii de a folosi şi de a dispune de dreptul
de prorietate privată în scopul obţinerii unor beneficii economice pentru
titular. Se remarcă, în acest context, că libertatea economică conferă
dreptului de proprietate privată o dimensiune dinamică şi transformă dreptul de
proprietate dintr-o noţiune statică într-un concept „viu”, în măsură să
contribuie şi la realizarea obiectivelor altor prevederi din legea fundamentală
cum sunt dreptul la muncă prevăzut de art.41, alin. (1) - garantarea libertăţii
economice creează condiţii pentru crearea de locuri de muncă sau dreptul la un
nivel de trai decent, prevăzut de art.47 din Constituţie – măsurile de
dezvoltare economică promovate de stat sunt cel mai bine realizate prin
stimularea şi protejarea libertăţii economice şi a mecanismelor economiei de
piaţă.
Într-o abordare mai largă, consacrarea şi garantarea
libertăţii economice şi a mecanismelor economiei de piaţă sunt o condiţie
esenţială pentru apărarea altor drepturi şi libertăţi fundamentale, cum sunt
cele politice. În condiţiile în care cetăţenii se bucură liber de drepturile
lor economice, aceştia vor fi mai motivaţi să se implice în viaţa „cetăţii”,
prin exercitarea dreptului la vot sau a dreptului la asociere. Libertatea politică nu este de conceput în
absenţa libertăţii economice iar evoluţiile istorice din multe state ale lumii
au demonstrat că existenţa libertăţii economice a generat, de-a lungul
timpului, mişcări sociale care au obţinut recunoaşterea drepturilor politice
pentru cetăţeni şi deschiderea sistemelor politice către democraţii pe deplin
funcţionale. Este de remarcat grija
autorilor Constituţiei României, inclusiv cu ocazia revizuirii acesteia în
2003, de a insera cu forţă de principii, în legea fundamentală, libertatea
economică şi funcţionarea economiei României ca economie de piaţă. Demersul era
justificat de nevoia de evitare a revenirii la economia centralizată, de
comandă, caracteristică regimului comunist şi care produsese consecinţe
dezastruoase în ceeea ce priveşte economia României şi nivelul de trai al
locuitorilor.
Curtea Constituţională – arbitru necesar al libertăţii economice şi al
economiei de piaţă
Cu toate că politicile economice promovate de către
autoritatea executivă au un rol covârşitor în ceea ce priveşte existenţa unei economii
naţionale eficiente şi prospere, Curtea Constituţională poate juca un rol
foarte important în acest sens, prin interpretarea pe care este chemată să o
dea conceptelor de libertate economică şi liberă concurenţă şi cenzurarea
normelor legale care pot afecta exerciţiul drepturilor consacrate de
Constituţie.
Politicile publice în materie economică sunt adesea
fluctuante şi sunt influenţate, în diferite momente în istorie, de factori
diverşi cum sunt: contextul economic la nivelul Uniunii Europene sau la nivel
mondial, demersuri şi iniţiative venite din partea unor grupuri sociale sau
profesionale, în susţinerea intereselor acestora sau abordări diferite în ceea
ce priveşte rolul statului în economie sau privind modalitatea de alocare a
resurselor. În acest context, rolul Curţii Constituţionale este acela de
asigurare a stabilităţii şi de a fixa, prin repere jurisdicţionale, cadrul în
care pot fi puse în aplicare politicile publice în materie economică, prin
cenzurarea normelor legale în care acestea se materializează.
Noţiunile menţionate, de libertate economică şi de liberă
concurenţă, ca şi alte noţiuni asociate acestora şi menţionate în textul legii
fundamentale – cum este „concurenţa loială” – nu sunt definite şi nu sunt detaliate
şi, de altfel, nici nu ar fi putut fi detaliate în textele constituţionale,
revenind Curţii Constituţionale atributul de a defini conţinutul acestora şi de
a stabili limitele în care pot fi permise derogări.
Deşi deciziile Curţii Constituţionale nu constituie surse
de drept pozitiv, acestea au un rol important în ceea ce priveşte evitarea
limitării libertăţii economice sau a afectării mecanismelor liberei concurenţe
prin acte normative cu putere de lege.
Este interesant de remarcat că actele normative cu un
statut inferior legii (hotărâri ale unor consilii locale sau judeţene, decizii
ale unor autorităţi ale administraţiei publice centrale, hotărâri de guvern) pot
fi invalidate, inclusiv pe motivul încălcării regulilor din art.45 şi 135,
alin. (1) din Constituţie, prin acţiuni iniţiate în faţa instanţelor
judecătoreşti de către Consiliul Concurenţei în baza atribuţiilor conferite
acestei autorităţi publice de Legea concurenţei nr.21/1996, republicată
(numită în cele ce urmează „Legea concurenţei”).
Conform art.9, alin. (1) din Legea concurenţei „Sunt interzise
orice acţiuni sau inacţiuni ale autorităţilor şi instituţiilor administraţiei
publice centrale ori locale şi ale entităţilor către care acestea îşi deleagă
atribuţiile, care restrâng, împiedică sau denaturează concurenţa, precum:
a) limitarea libertăţii comerţului sau autonomiei
întreprinderilor, exercitate cu respectarea reglementărilor legale;
b) stabilirea de condiţii discriminatorii pentru
activitatea întreprinderilor.”
Dacă autoritatea de concurenţă sesizează existenţa unor
acte normative care contravin prevederii legale de mai sus, aceasta poate
declanşa o investigaţie împotriva autorităţii publice emitente. Dacă
investigaţia ajunge la concluzia că prevederea normativă afectează libertatea
comerţului sau autonomia întreprinderilor, ori că aceasta stabileşte condiţii
discrimnatorii pentru întreprinderi, Consiliul Concurenţei impune, prin
decizie, un termen în vederea conformării – modificării sau eliminării
prevederiii ilegale. Dacă nici după
expirarea acestui termen situaţia nu este remediată, Consiliul Concurenţei
poate introduce, conform art.9, alin. (2) din Legea concurenţei, acţiune în
faţa Curţii de Apel Bucureşti,
solicitând instanţei, după caz, „anularea,
în tot sau în parte, a actului care a condus la restrângerea, împiedicarea ori
denaturarea concurenţei, obligarea autorităţii sau instituţiei în cauză să emită
un act administrativ ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă”.
Consiliul Concurenţei nu are atribuţii în ceea ce priveşte anularea directă a
unor prevederi normative neconforme cu
libertatea economică şi cu principiile economiei de piaţă, din raţiuni ce ţin
de ierarhia autorităţilor din cadrul puterii executive. Rolul şi forţa sa în invalidarea acestor
norme juridice sunt însă considerabile, cu atât mai mult cu cât art.49 din
Legea concurenţei sancţionează cu nulitatea absolută prevederile normative
contrare art.9 alin. (1) din această lege.
Se observă că acţiunile sau inacţiunile
menţionate în prevederea legală de mai sus pot fi, în egală măsură, contrare
art.45 şi art.135, alin. (1) din Constituţia României. Consiliul Concurenţei nu poate verifica şi
cenzura aplicarea unei dispoziţii legale cu putere de lege, atribut exclusiv al
Curţii Constituţionale. Un asemenea
control ar contraveni principiului separării puterilor în stat, în condiţiile
în care Consiliul Concurenţei, parte a puterii executive nu poate cenzura
actele emise de către Parlament. Consiliul Concurenţei poate formula însă
recomandări, în baza art.26, alin. (1), litera l) din Legea concurenţei sau
poate emite puncte de vedere, la solicitarea unor comisii parlamentare, a unor
senatori sau deputaţi, în baza art.29 din Legea concurenţei.
Rolul de a verifica conformitatea prevederilor legale
cuprinse într-o lege cu principiile economiei de piaţă revine, în mod
primordial, Curţii Constituţionale a României.
Curtea Constituţională constituie, astfel, vârful piramidei
instituţionale concepute pentru protejarea economiei de piaţă şi este un
element important de contracarare a tendinţelor de limitare a libertăţii
economice şi de alterare a mecanismelor concurenţiale. Având în vedere
identitatea de raţiune, considerăm că modalităţile de restrângere, împiedicare
sau denaturare a concurenţei prevăzute de art.9, alin. (1) din Legea
concurenţei ar putea fi avute în vedere şi de către Curtea Constituţională.
Astfel, se observă că noţiunile de „libertatea economică”, din cadrul art.45
din Constituţie şi „limitarea libertăţii
comerţului şi a autonomiei întreprinderilor”, sunt practic
echivalente. Întocmai ca şi în cazul
libertăţii economice prevăzute de art.45 din Constituţie, al cărei exerciţiu
poate fi restrâns în condiţiile art.53 din Constituţie, libertatea comerţului
şi autonomiei întreprinderii sunt, conform Legii concurenţei, „exercitate cu respectarea reglementările legale”.
Chiar şi mai importantă este evitarea existenţei unor
condiţii discrimnatorii pentru activitatea diferitelor întreprinderi, prin
normele juridice cuprinse în legi.
Existenţa acestui reper în activitatea de analiză întreprinsă de Curtea
Constituţională decurge, de altfel, şi din principiul egalităţii în faţa legii,
prevăzut de art.16 din Constituţie.
Curtea Constituţională ar trebui să procedeze, în fiecare
caz în care este invocată afectarea libertăţii economice a indivizilor şi a
întreprinderilor, la o analiză aprofundată a posibilelor efecte negative ale
normei juridice analizate asupra mediului de afaceri, inclusiv prin solicitarea
adresată iniţiatorilor de a justifica, prin argumente economice pertinente,
includerea într-o lege a unor dispoziţii cu caracter restrictiv. Aşa cum menţiona judecătorul american Richard
Posner „ştiinţa economică poate furniza perspective asupra unor întrebări care
necesită o corectă interpretare legală” iar „limitele abordării economice în
soluţionarea unui contencios constituţional sunt cele stabilite de însăşi
Constituţia”.
Concluzii care rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale
Deciziile Curţii Constituţionale în care aceasta a fost
chemată să se pronunţe cu privire la constituţionalitatea unor legi, prin
raportare la art.135, alin. (1) sau art.45 din Constituţia României nu sunt
foarte numeroase, mult mai puţine, oricum, decât cele în care prevederea
constituţională invocată este, de exemplu, art.44 din Constituţie. Este de aşteptat însă ca numărul cauzelor
care implică cele două prevederi constituţionale să crească, având în vedere
nivelul de dezvoltare al economiei de piaţă din România, creşterea numărului de
norme juridice şi creşterea tensiunilor între operatorii economici.
În ceea ce priveşte jurisprudenţa de până în prezent,
remarcăm atenţia acordată de către judecătorii Curţii Constituţionale
aspectelor care ţin de conformitatea legislaţiei româneşti cu regulile
economiei de piaţă, precum şi echilibrul opiniilor exprimate, în sensul protejării
atât al liberei concurenţe cât şi a altor obiective stabilite de Constituţie – satisfacerea
unui interes public şi bunăstarea consumatorilor.
Ca decizii care se integrează în cele exprimate mai sus menţionăm,
cu titlu de exemplu:
-
Decizia Curţii Constituţionale nr.133 din 6 iulie 2000 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 7/1998
privind preţurile şi tarifele produselor şi serviciilor care se execută sau se
prestează în ţară în cadrul activităţilor cu caracter de monopol natural, al
celor supuse prin lege unui regim special sau al regiilor autonome, care se
stabilesc cu avizul Oficiului Concurenţei, aprobată prin Legea nr. 88/1999.
În analiza textelor legale atacate de autorii excepţiei de
neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a arătat, în mod judicios, că nu
poate fi vorba de încălcarea fostului art.134, alineat 1 din Constituţia
României în condiţiile în care norma legală se referea la activităţi cu caracter
de monopol natural, unde este de principiu ca nu există un mecanism
concurenţial care să ducă la stabilirea, prin mecanisme ale economiei de piaţă,
a unui nivel corect al preţurilor.
-
Decizia Curţii Constituţionale
nr. 644 din 10 iunie 2008 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a
prevederilor art. 67 alin. (5) din Legea nr.38/2003 privind transportul în
regim de taxi şi în regim de închiriere.
În acest caz Curtea a fost sesizată să se pronunţe asupra interdicţiei de
a folosi unul şi acelaşi autovehicul pentru activităţi de transport de persoane
(taximetrie) şi pentru activitatea de instructaj auto şi a concluzionat că
aceasta nu împietează asupra liberei iniţiative garantată de art.45 din
Constituţia României având în vedere că interdicţia derivă direct din
condiţiile tehnice diferite care trebuie îndeplinite de către un autovehicul
dedicat fiecăreia dintre cele două activităţi.
Deciziile mai vechi ale Curţii Constituţionale,
pronunţate în baza art.134, alineat (1) din Constituţia din 1991 (şi în absenţa
actualului art.45 din Constituţie), sunt însă criticabile sub aspectul
acceptării cu prea mare uşurinţă a argumentelor în favoarea restrângerii unor
forme de comerţ, fără efectuarea unei analize temeinicie sau solicitarea unei
astfel de analize unor autorităţi specializate ale statului.
Menţionăm, tot exempli
gratia, Decizia Curţii Constituţionale nr. 48 din 17
mai 1995 privind excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 lit.
g) din Legea nr. 12/1990. În acest caz, Curtea Constituţională a
respins excepţia de neconstituţionalitate a unei prevederi legale care
interzicea „cumpărarea de mărfuri sau produse în scop de revânzare, de la
unităţile de desfacere cu amănuntul, de alimentaţie publică, cantine, unităţi
de turism şi alte unităţi similare”. În
argumentaţia sa, preluată din susţinerile autorităţii publice pârâte – Garda
Financiară – Curtea a arătat că prevederea legală din art.1, litera g) din
Legea 12/1990 „acestea reflectă chiar spiritul textului constituţional, de
vreme ce stabilesc şi sancţionează activităţile comerciale ilicite, de natură
să încalce principiile concurenţei loiale şi să aducă atingere intereselor
consumatorilor prin mărirea în mod artificial a preţurilor.”
În realitate, Curtea Constituţională ar fi trebuit să
aibă în vedere faptul o creştere de preţ nu era inevitabilă câtă vreme
unităţile de comercializare menţionate în prevederea legală puteau şi aveau
interesul să acorde discounturi şi rabaturi la preţul de vânzare, astfel încât
preţul de revânzare al cumpărătorului putea fi în egală măsură mai mic decât
preţul vânzătorului însuşi. În plus, activitatea de revânzare nu afecta, prin
ea însăşi, interesele consumatorilor, câtă vreme produsele achiziţionate puteau
fi incorporate în alte produse finite, căpătând astfel o valoare de utilizare
mai mare, ce justifica preţul mai ridicat.
Prevederea legală era defectuoasă prin faptul că sancţiona nu revânzarea
ci cumpărare „în scop de revânzare”, ceea ce era de natură să conducă la o
aplicare excesivă a interdicţiei şi la dificultăţi mari în aplicarea practică –
care ar fi fost situaţia dacă achiziţia nu se făcea în scop de revânzare, ci
intenţia revânzării apărea ulterior, mai ales dacă acest lucru se întâmpla din
cauze externe cumpărătorului (de exemplu, deprecierea unor produse perisabile).
Din contra-argumentele faţă de decizia Curţii
Constituţionale, menţionate mai sus, rezultă cât de important este ca
judecătorii Curtea Constituţionale să încerce să evalueze normele legale care
privesc activităţile economice private din perspectiva raţiunii economice şi nu
a unor motivaţii care sună bine dar care nu rezistă examenului practicii.
Tentaţia restricţiilor şi rolul Curţii Constituţionale de gardian al
economiei de piaţă
România a parcurs, din 1991, de la adoptarea Constituţiei,
în forma sa iniţială, un drum lung în ceea ce priveşte deschiderea economiei
către iniţiativa privată şi economia de piaţă. Procesul de liberalizare şi de
privatizare a fost considerabil, astfel că în prezent peisajul economic al
României este complet diferit de cel anterior anului 1989. Economia României nu a ajuns încă la capătul
acestui drum şi practica a arătat că acesta nu este întotdeauna un drum drept
sau lipsit de greutăţi. Există numeroase
încercări de a orienta reglementările legislative către protejarea unor interse
particulare şi astfel, se constată paşi înapoi şi obstacole – introducerea unor
elemente de control administrativ, fără o justificare obiectivă (birocratizare
excesivă), ridicarea unor bariere cât mai înalte privind accesul pe anumite
pieţe, favorizarea unor întreprinderi în detrimentul altora sau a
consumatorilor – care fac ca acest drum să fie sinuos.
Printre tendinţele cele mai dăunătoare pentru economia de
piaţă dar şi pentru interesul public, în general, menţionăm demersurile multor
profesii de a edicta norme juridice prin care să fie condiţionat (îngreunat)
accesul în aceste profesii, concomitent cu impunerea, prin acte administrative
sau prin auto-reglementare a profesiei a unor elemente care ar trebui să facă,
în mod normal, obiect al interacţiunii acestor profesii cu consumatorii (de
exemplu, preţurile şi tarifele). O
trăsătură comună a tuturor acestor demersuri, pro domo, o reprezintă invocarea
unor raţiuni de interes public şi de protecţie a consumatorilor. În realitate, ceea ce rezultă, cu intenţie
sau nu, din reglementarea excesivă, este, adesea, ridicarea de bariere la
intrarea pe piaţă, limitarea artificială a numărului celor care exercită
profesia reglementată, cu consecinţe directe dăunătoare, cum este creşterea
preţurilor sau reducerea inovării pentru crearea de produse şi servicii noi.
Un alt proces cu efecte negative îl reprezintă menţinerea
unor vechi monopoluri publice sau, mai grav, crearea unor noi monopoluri sau
drepturi exclusive, în favoarea anumitor operatori economici sau a unor
profesii.
Introducerea de bariere administrative şi reglementarea
excesivă a unor domenii de activitate economică sunt o reflectare perfectă a
dictonului „drumul către iad este pavat cu intenţii bune”. Este rolul Curţii Constituţionale de a veghea
ca orice limitare a libertăţii economice să se facă în situaţii extreme, în
condiţiile restrictive ale art.53 din Constituţia României. Libertatea
economică, înţelească ca libertate a oricărei persoane de a exercita orice
activitate economică, reprezintă o regulă fundamentală societăţii româneşti,
astfel că excepţiile de la aceasta vor fi, în mod firesc, rare, şi vor trebuie
să fie temeinic fundamentate, pe considerente obiective, inclusiv raţionamente
de ordin economic. Existenţa a prea
multor excepţii şi, mai ales, lipsa lor de fundamentare, obiectivă, ar fi în
măsură să golească de substanţă şi să riscă să anuleze principiul libertăţii
economice.
Standardul cu care judecătorul constituţional trebuie să
judece respectarea principiului libertăţii economice trebuie să fie acelaşi
utilizat în contextul analizării respectării libertăţii individuale. După cum am arătat mai sus, libertatea
economică este o condiţie esenţială pentru prezervarea libertăţilor politice
ale indivizilor. Un alt argument în sensul utilizării aceluiaşi standard
ridicat este că libertatea economică este cea mai în măsură să ducă la
realizarea bunăstării societăţii, prin impli-carea cât mai multor membri ai
acestora.
După cum s-a spus în numeroase ocazii, economia de piaţă,
ca şi democraţia, nu
este un sistem perfect dar este cel mai bun din cele concepute până în prezent.
Publicată în Monitorul Oficial cu numărul 465 din data de
25 septembrie 2000.
