Recommended lecture of the month - August 2013 - Baxter's Law

As a person active in the area of competition, I work with both the laws made by man (the legislation) and with the economic laws – the theories summarizing the reactions and the effects induced by certain market conditions, which the man can only ascertain and, sometimes, may try to influence, but it cannot repeal.  

One of these laws, perhaps less famous, is the Baxter's law, an economic theory formulated by a law professor (!).  The theory expressed by Professor William Baxter explains how the effects of a regulated monopoly  may spill-over into non-regulated industries. William Francis Baxter Jr., who gave his name to this law was professor of antitrust law at Stanford University and also served as Assistant Attorney General for antitrust matters. Among his activities, he contributed to the break-up of the giant AT&T, the largest in the history of the Sherman Antitrust Act, dividing AT&T up into seven regional phone companies in 1982 (the "Baby Bells", named after the most famous brand of the old AT&T). Most of these companies raised, later on, back to the status of giants – Verizon and the current AT&T.

Baxter's law is applied to the industries where the incumbent is a monopolist (regulated) on the upstream market and is active also in the downstream but not regulated markets.  In the upstream market the monopolist will be forced to capped prices, in a way or another.

The basic economic theory known as ICE (Internalizing Complementary Externalities) states that when a monopolist wants to expand its monopoly power into other markets, downstream, such an expansion should be regarded rather as pro-competitive, because the monopolist would not do that unless it is able to compete – it is at least as efficient or more efficient than the competitors. The monopolist will can extract its monopoly rent by increasing the prices in the market in which is a monopolist but not in the other markets.

Baxter's Law is an exception to the ICE theory. Professor Baxter argued that monopolies which are regulated (with capped prices) cannot fully extract their monopoly rent and will attempt to monopolize related markets in which their monopolized service/product is a necessary input. Baxter's law thus explains that the monopolist is able to use its monopoly in the upstream market in order to capture a monopoly rent at another level, where it is no longer limited by the regulation. An unregulated monopolist could suffer losses in the market in which is a monopolist, that could offset the gains in the unregulated market but a regulated monopolist will suffer smaller losses because its price is already capped.  The upstream monopolist will still have full gains in the unregulated market and therefore will seek to expand its monopoly.

An example of Baxter's law works is the market for internet access, before the broadband age. If the regulator capped the price for the switched circuits offered by the telephone companies (the land lines), those companies cannot extract monopoly rents from the access network. Responding to this constraint, the phone companies who have a monopoly but this is regulated extend their business and service to unregulated markets, such as those for applications. The point is that, compared to rivals in these market, monopolies were able to offer lower rates (based on costs) for the same service because of their vertical integration. Such revenues from the unregulated markets can offset the loss due to regulation in monopoly market and increase overall profits.

The point is that monopolists which prices are capped by regulation have all the incentives and should extend in the connected markets in order to offset the result of the capped prices and optimize their overall incomes. A corollary to this theory could be that if the monopolists subject to the price regulation do not extend in the unregulated markets, this might be a sign that the price regulation is too lax – the prices set by the regulator are too high and thus they succeed in capturing the monopoly rent or at least a significant part of it, for the monopolist.

Consiliul Concurenței începe testul de piață pentru angajamentele cu privire la tarifele de terminare a apelurilor

Consiliul Concurenței a lansat ieri, 13 august 2013, în dezbatere publică testul de piață în ceea ce privește angajamentele propuse de operatorii de telefonie mobilă din România - Orange, Vodafone, Cosmote și RCS&RDS (Digi Mobile) - în cadrul investigației începute de Consiliul Concurenței în 2011 privind nivelul tarifelor de terminare a apelurilor în rețelele mobile ale operatorilor (MTR - mobile termination rates - numite uneori, ușor impropriu, și ”tarife de interconectare”)  Acestea sunt plătite pentru terminarea unui apel care își are originea într-o rețea de telefonie mobilă, într-o altă rețea de telefonie mobilă, de exemplu atunci când un utilizator al Orange România inițiază un apel către un utilizator al Vodafone România.  Acest tarif este facturat de către rețeaua de destinație ca un tarif de en gros dar se va reflecta în prețul en detail solicitat de la utilizatorii săi de către rețeaua unde apelul a fost inițiat, după cum voi explica mai jos.  

Consiliul Concurenței solicită și așteaptă răspunsuri de la mediul de afaceri, specialiști consumatori, în ceea ce privește capacitatea acestor angajamente, aprobate prima facie de către Plenul Consiliului Concurenței, de a furniza o soluție adecvată la problemele de piață identificate atunci când a fost începută investigația.  Deoarece anunțul de pe pagina de internet a Consiliului Concurenței nu include și contextul investigației și acela al angajamentelor, voi explica în această postare, cum este structurată investigația și cum ar trebui analizate angajamentele propuse.  

În februarie 2011 Consiliul Concurenței a demarat una din cele mai importante (și, aș putea spune, ambițioase) investigații, privind posibile fapte de abuz de poziție dominantă săvârșite de fiecare din cei 4 operatori de telefonie mobilă („operatorii”) - Orange, Vodafone, Cosmote și RCS&RDS,  prin menținerea nivelului tarifelor de terminare ale apelurilor inițiate în alte rețele (din România sau din alte țări) la nivele cu mult superioare costurilor ocazionate de furnizarea acestui serviciu.  Nivelul maxim al tarifului de terminare a apelurilor era stabilit de reglementatorul domeniului telecom - ANCOM - dar operatorii își mențineau mereu tarifele efectiv aplicate la nivelul maxim stabilit de ANCOM (un fenomen economic care se produce adesea atunci când prețurile sunt plafonate).   Trebuie menționat că ANCOM nu era în măsură să facă vreo calculație prin care să estimeze realitatea costurilor operatorilor și fundamentarea tarifelor MTR, având în vedere că operatorii nu aveau obligația de a ține o evidență contabilă distinctă a acestor costuri. 

Începând din 2009 Comisia Europeană a dat din ce în ce mai multă atenție nivelului ridicat al tarifelor de terminare și a urmărit în mod activ un proces de reducere graduală dar constantă a acestor tarife, prin decizii impuse de reglementatorii din Statele Membre, în cadrul creat de Recomandarea 2009/396/CE.   Această reducere s-a desfășurat în paralel cu acțiunea de reducere a tarifelor aplicabile în roaming, desfășurată în mod direct de către Comisie.  Comisia Europeană a constatat că în condițiile în care fiecare operator este monopolist în propria rețea (nu există o altă posibilitate pentru a finaliza un apel în acea rețea) iar tarifele aplicate pentru finalizarea apelurilor erau ridicate, acest lucru contribuia la ridicarea unei bariere semnificative între diferitele rețele.  Ca o consecință, consumatorii erau ”captivi” în rețelele de domiciliu și marea majoritate a traficului (ajungând uneori până la 80-90%) se desfășura în interiorul aceleiași rețele.   Atunci când consumatorii doreau să efectueze un apel către un număr dintr-o altă rețea, ei trebuiau să plătească prețuri considerabil mai mari.  Ca rezultat al acestei situații, piețele naționale rămâneau divizate iar mobilitatea utilizatorilor între diferitele rețele era foarte redusă, chiar și după ce numerele de telefon au putut să fie transferate liber între rețelele din aceeași țară (portabilitatea numerelor).  Acest efect al barierelor tarifare ridicate este cunoscut ca ”efectul de club” - consumatorii se vor muta către, respectiv vor rămâne în rețeaua unde marea majoritate a rudelor, colegilor și prietenilor lor sunt de asemenea utilizatori, menținând în acest fel cheltuielile cu telefonia mobilă la cel mai redus nivel cu putință (ca efect secundar, această situație a condus la înregistrarea unor rate de penetrare a serviciilor de telefonie mobilă de 120% și chiar mai mult - la finalul anului 2012 existau 22,8 milioane de SIM-uri active - în realitate nu orice român este în prezent utilizator al acestor servicii dar există mulți utilizatori care dețin 2 sau chiar 3 numere, în rețele diferite). 

Investigația demarată în 2011 de către Consiliul Concurenței are în vedere măsurarea diferenței exacte între costul real suportat de fiecare operator și tarifele pe care aceștia le -au aplicat și le aplică pentru finalizarea apelurilor în fiecare dintre aceste rețele. În paralel, ANCOM a început procedurile, alături de omologii din celelalte State Membre reuniți în BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications), în vederea calculării nivelului exact al tarifelor de terminare a apelurilor în rețelele mobile, pe baza unei metodologii în conformitate cu Recomandarea 2009/396/CE ți ale cărei detalii au fost aprobate de către BEREC - metodologia LRIC (Long-Run Average Incremental Costs).  În conformitate cu metodologia LRIC, operatorii nu pot include în tarifele de terminare a apelurilor toate costurile necesare pentru construirea și funcționarea rețelei lor ci doar o mică parte - costurile necesare pentru primirea traficului de voce suplimentar generat în afara rețelei lor și finalizat în aceasta.   

În 2012, având în vedere faptul că ANCOM deja impusese, cu titlu provizoriu, două reduceri succesive ale MTR (până la nivelul actual de 3,07 eurocenți/minut) și în urma propunerilor venite din partea operatorilor investigați, de a adopta măsuri care ar fi eliminat îngrijorările  exprimate de Consiliul Concurenței, autoritatea de concurență a fost de acord să intre în discuții cu fiecare dintre operatori în vederea evaluării viabilității unor astfel de propuneri. . În paralel, investigația privind practicile operatorilor a mers înainte, deși calcularea nivelului exact al tarifelor de terminare a apelurilor în fiecare dintre rețelele mobile s-a dovedit a fi un proces foarte dificil.  Inițial, angajamentele operatorilor ar fi trebuit să fie în forma unui nivel maxim al MTR pentru fiecare dintre ei, care ar fi redus bariera tarifară între rețele la cel mai scăzut nivel cu putință. 

Cu toate acestea, existau două probleme în legătură cu astfel de angajamente:

1)    Exactitatea cifrelor comunicate de către operatori era aproape imposibil de verificat și

2)   Exista riscul considerabil de a ne regăsi în situația a două tarife de terminare a apelurilor în rețelele mobile, amândouă obligatorii în egală măsură - tariful MTR la care s-ar fi obligat fiecare operator în fața Consiliului Concurenței și devenit obligatoriu prin decizia de acceptare, eventuală, a acestora și tariful MTR impus, tot prin decizie, de către ANCOM, pe baza metodologiei LRIC.  Trebuie avut în vedere că metodologia LRIC este bazată pe un operator eficient ipotetic, nu pe oricare dintre operatorii care sunt prezenți pe piața românească, iar rezultatele sale pot fi văzute, în cel mai bun caz, ca o medie a costurilor efective ale fiecărui operator.  În consecință, era aproape o certitudine faptul că după finalizarea procedurii de angajamente, estimată a avea loc cam în același timp cu calculația efectuată de ANCOM și cu decizia acestuia care urma să stabilească nivelul maxim al MTR, operatorii, piața și orice persoană interesată s-ar fi regăsit în situația ciudată și de nedorit de a trebui să aplice nu unul, ci două tarife! O astfel de situație era, desigur, de neacceptat. 

Pe de altă parte, Consiliul Concurenței a remarcat că, în ciuda acțiunii întreprinse de ANCOM, care ar fi rezultat cu siguranță în reducerea nivelului maxim al MTR la nivele apropiate de cele din alte State Membre, exista încă o ”zonă de risc” potențială, care putea reduce sau chiar anula efectele pozitive ale unei astfel de reduceri.  Pentru a înțelege mai bine punctul slab identificat, trebuie spus că prețul final, plătit de utilizatorii unui operator este format din două părți esențiale: tariful de terminare al rețelei în care apelul este finalizat și marja comercială (incluzând costurile proprii) a operatorului în a cărui rețea apelul este inițiat.   În vreme ce reducerea primului element ar crea condițiile necesare pentru o reducere de ansamblu a prețului de retail, operatorul în a cărui rețea apelul este inițiat poate, de asemenea, să profite de această reducere și să majoreze marja sa comercială iar prețul final la consumatori poate rămâne neschimbat sau poate suferi doar o reducere minoră.  Acest lucru nu trebuia să se întâmple și Consiliul Concurenței a comunicat operatorilor investigați că îngrijorările sale concurențiale privesc posibilitatea de a discrimina între tarifele aplicate în interiorul rețelei de domiciliu al utilizatorului (”on-net”) și tarifele finalizate în alte rețele (”off-net”).   Cu alte cuvinte, operatorii ar fi trebuit să nu profite în mod nejustificat de reducerea MTR și să se angajeze că vor transfera acest beneficiu către consumatori.  Consiliul Concurenței a decis că trebuie acoperită și această zonă și și-a modificat îngrijorările în mod corespunzător.  

Operatorii au înțeles într-o foarte mare măsură îngrijorările modificate și s-au obligat să pună la dispoziție și să mențină pentru o anumită durată (cel puțin 1 an după aprobarea finală a angajamentelor de către Consiliul Concurenței) - atât pentru serviciile pre-plătite (cartelele prepaid), cât și pentru cele pe bază de abonament (postpaid)  cel puțin o ofertă care nu diferențiază între destinația apelurilor (on-net sau off-net).  În plus, o astfel de ofertă va trebui să fie atractivă - să fie disponibilă pentru un număr cât mai mare de utilizatori, la modul ideal tuturor utilizatorilor dar cel puțin pentru așa numiții ”utilizatori marginali” - cei care ar avea mai mare nevoie să efectueze apeluri în afara rețelei de domiciliu și pentru care costurile de transfer ar fi mari.   

Este interesant de remarcat că evoluțiile din piață au mers deja în aceeași direcție cu cea avută în vedere de către Consiliul Concurenței - în decembrie 2012 unul dintre operatori a inclus deja un plan tarifar nediscriminatoriu în oferta sa de retail iar ceilalți operatori mari au urmat rapid același trend (concurența obligă!).  Această evoluție este un semn bun că astfel de planuri tarifare sunt viabile, benefice pentru consumatori, fără a crea constrângeri inutile operatorilor.    

În plus, unul dintre operatori - RCS&RDS (Digi Mobil), cel mai mic dintre cei 4 operatori investigați - s-a angajat, în subsidiar, în condițiile în care angajamentul de a nu discrimina nu va fi considerat suficient, să reducă tariful MTR aplicat de acesta la nivelul de 1 eurocent/minut, care include costurile proprii și o marjă rezonabilă de profit. Acest angajament este interesant, în măsura în care oferă o imagine asupra nivelului MTR calculat de ANCOM pe baza metodologiei LRIC.  Dacă Digi Mobil, cel mai mic operator de pe piață are costuri sub nivelul de 1 eurocent/minut, poate fi prezumat că operatorii mai mari, ale căror investiții în rețele sunt în mare parte deja amortizate și care beneficiază de economii de scară mult mai mari (să nu uităm niciodată Legea lui Metcalfe!), ar trebui să nu aibă costuri mai mari decât acesta (deși rețelele mai mari implică și costuri mai mari) iar tariful de terminare a apelurilor în rețelele mobile care va fi impus de ANCOM nu ar trebui să fie mai mare decât acest nivel de referință.

Acesta este contextul pe care l-am promis, Doamnelor și Domnilor.  Puteți să atacați de acum - doar cu argumente valabile și puternice - la datele de contact menționate pe pagina de internet a Consiliului Concurenței (servicii@consiliulconcurentei.ro) dar puteți folosi și acest blog ca și câmp de bătălie!

The Romanian Competition Council starts a market test in respect of commitments regarding the mobile termination rates

The Romanian Competition Council (RCC) launched today, 13 August 2013, the market test of the commitments proposed by the Romanian mobile network operators - Orange, Vodafone, Cosmote (part of the Deutsche Telekom Group) and RCS&RDS (Digi Mobile) - in the investigation started by RCC in 2011 regarding the level of the mobile termination rates (MTR, or the interconnection tariffs, as they are called sometimes), charged for terminating a call in another network than the one of origin e.g. when an Orange subscriber call a number in the Vodafone network.  This tariff is charged by the network of destination as a wholesale tariff but it will reflect in the retail tariff applied to its users by the network where the call is originated, as I will explain below.

RCC requires and waits for feedback from the business community, the specialists and the consumers on the capability of these commitments, approved, prima facie, by the Board of RCC, to provide an adequate solution to the market problem identified when the investigation was started. Because the announcement posted today on the website of RCC does not include the background of the investigation and of the commitments, I explain in this post how the investigation is framed and how the proposed commitments should be analyzed.

In February 2011 RCC launched one of the most important (and I would say, ambitious) investigations, regarding a possible abuse of dominance committed by each of the 4 mobile network operators (MNO) – Orange, Vodafone, Cosmote and RCS&RDS – by keeping the level of the tariffs they charge for the termination of the calls originated in other networks (from Romania or from abroad) in their own networks at levels much higher than the costs  for the provision of this service.  The maximum level of the MTR was set by the telecom regulator (ANCOM) but the MNOs always kept their tariffs exactly at the ceiling permitted by ANCOM (a phenomenon which is often met when the prices are capped).  It is important to specify that ANCOM could not make any proper assesment as to the reality of the costs and the basis of the MTR, due to the fact that the operators were not under an obligation to have a separate evidence for such costs. 

Since 2009 the European Commission started to pay attention to the high level of the termination tariffs and pursued actively a process for their gradual but steady reduction, through decisions imposed by the national telecom regulators in the Member States (Recommendation 2009/396/EC). This reduction went in parallel with the process for reducing the roaming fees, which was handled directly by the Commission.  The Commission found that, since each MNO is a monopolist in its own network (there is no other possibility to terminate a call in that network) and the tariffs applied for the termination of the calls were high, this raised a significant barrier between different networks.  Thus, consumers were ”locked-in” their home network and most of the traffic (up to 80-90%) was flowing inside the same network. Whenever consumers wanted to call a number in another network, they had to pay significantly higher prices.  As a result, the national markets remained divided and mobility among different networks was very reduced, even if the mobile phone numbers could be transferred among networks in the same country (the portability).  This effect of the high tariffs barriers is called the ”club effect” – consumers will move and stay in the networks where the majority of their akin, colleagues and friends are also users, thus keeping their spending on mobile calls at the lowest possible level.

The investigation initiated in 2011 by RCC aims at finding the exact difference between the real costs incurred by each of the MNOs and the tariffs they applied for terminating the calls in their respective networks.  In parallel, ANCOM embarked, alongside its peers in the Body of European Regulators for Electronic Communications (BEREC), in a procedure for calculating the right level of the termination rates, based on a methodology in line with Recommendation 2009/396/EC and which details were approved by BEREC – the LRIC methodology (Long-Run Average Incremental Costs).  According to LRIC, operators could not include all the costs they incurred for the building and the functioning of their network in the tariffs applied to other MNOs but only a fraction of that – the costs necessary to accommodate the additional traffic generated outside their network and terminated in their network. 

In 2012, due to the fact that ANCOM already imposed two successive reductions of the MTR (to the current level of 3,07 eurocents/minute) and further to proposals received from the investigated MNOs, to adopt measures which would eliminate the concerns expressed by RCC, the competition authority agreed to enter into discussions with the MNOs in order to assess the feasibility of such proposals. In parallel, the investigation on the practices of the MNOs went ahead, although calculating the exact level of the mobile termination rates, for each operator, proved to be a difficult endeavor.  Initially, the MNOs were supposed to commit to a certain level of their MTR, which would reduce the barriers between networks at the lowest level. 

However, there were two problems in connection to such commitments:

1)    The accuracy of the numbers put forward by the MNOs was almost impossible to check and

2)    There was a significant risk of ending up with two different, but equally compulsory, levels of the MTR – the level committed by each MNO to RCC and made binding through the decision issued by RCC and the level imposed by ANCOM, based on the LRIC methodology. It should be noted that the LRIC model is based on a hypothetical MNO, not on any of the MNOs present in Romania, in particular, and its result may be seen, at best, as an average of the costs incurred by every MNO. Hence, it was almost certain that after the conclusion of the commitments procedure, estimated to be in the same time with the calculation made by ANCOM and the decision confirming the maximum MTR, the MNOs, the market and anyone interested would have been in the odd and undesired situation of applying not one but two tariffs! This was, of course, unacceptable. 

On the other hand, RCC noticed that, in spite of the process undertook by ANCOM, which would result for sure in a reduction of the maximum MTR close to the levels from the other Member States, there was still a ”risk zone”, which could reduce or even annihilate the positive effects of such a reduction.  To explain the weak point identified, I must say that the final price paid by the subscribers of an MNO is made of two essential parts: the mobile termination rate charged by the MNO terminating the call and the margin (including its own costs) of the MNO where the call is originated.  Whilst the reduction of the first element would create the conditions for an overall decrease of the price, the MNO where the call is originated may also take advantage and increase its margin, whilst prices remain unchanged or only witness a small reduction. This was something which should not have happened and RCC communicated to the MNOs that its concerns regard a possible discrimination between the tariffs applied for calls inside the home network (”on-net”) and calls terminated outside the home network (”off-net”).  In other words, the MNOs were expected not to take an undue advantage from the reduction of the mobile termination rates and to bind themselves  to transfer this benefit to the end users (the consumers). RCC decided to fill this gap and amended its concerns accordingly. 

The MNOs largely understood the revised concerns and committed to make available and to maintain for a certain duration (at least 1 year after the final approval by RCC) at least one offer – both for pre-paid and post-paid users – which does not differentiate between the destination of the calls – on-net or off-net.  Besides, such an offer should be attractive – available to a large number of users, ideally to all the users and at least to the s0-called ”marginal users” – those more likely to need to call outside the home network and for which the switching costs would run high. 

It is interesting to note that the market evolutions went in the same direction as that envisaged by RCC – in December 2012 one MNO already included such non-discriminatory tariff plans in its retail offer and the other major operators quickly followed suite (competition obliges!). This evolution is a good sign that such offers are feasible, benefiting the consumers and without putting unnecessary constraints on the MNOs. 

In addition, one of the MNOs – RCS&RDS (which operate in the mobile telephony market as Digi Mobile), the smallest of all 4 MNOs – committed to a secondary measure, provided that the commitment not to discriminate will not be considered as sufficient: to reduce its wholesale MTR to 1 eurocent/minute, which includes its costs and a reasonable margin of profit.  This commitment is interesting, insofar as it offers a glimpse on the likely maximum MTR calculated by ANCOM based on the LRIC model.  If Digi Mobile, the smallest operator in the market, has its costs below 1 eurocent/minute, it can be assumed that the larger carriers, which investments in the networks are in large part already depreciated and which enjoy much larger scale economies (never forget Metcalfe’slaw!), should not have costs higher than that (even if is true that a larger network also means higher costs) and the final tariff which will be imposed by ANCOM should not be, either, higher than this benchmark.  We will see.

This is the background promised to you, Ladies and Gentlemen. You may fire – only with valid and solid arguments – to the contact details mentioned on the website of RCC (servicii@consiliulconcurentei.ro) but you may use also this blog as a battleground! 

Italy: Vodafone launches billion-Euro dominance abuse case against Telecom Italia - Competition Policy International (CPI)

This is an interesting situation - the first case in Europe (as far as I know) when a big telecom company brings a follow-on legal action against another big telecom company, which was found to have abused its market position.  The case is interesting also for the fact that Vodafone Italy was not among the plaintiffs which addressed their complaint against Vodafone Italy in front of AGCM - Autorita Garante della Concorrenza e del Mercato (the Italian competition authority). These included smaller players in the Italian market - Wind and Fastweb.  There are rumours regarding a possible acquisition of Fastweb by Vodafone, which engaged in several acqusitions of large internet providers and fix-networks holders in UK (Cable & Wireless) and in Germany (Kabel Deutschland) in the recent years. 

I would highligt that Vodafone is seeking damages amounting to 1,3 billion EUR, 10 times more than the fine applied by AGCM to Telecom Italia and is doing these when ”the ink did not dry out on the sanctioning decision”, i.e. before the decision of the competition authority is confirmed by a final court decision. Although the claim might end up in a settlement, the costs for Telecom Italia from its infringement of the competition rules, as assesed by AGCM, is likely to be considerable.  

The reason for asking damages might be related to the move towards integrated networks by the large telecom operators (and Vodafone is a champion of this trend), as noted by Professor  Carlo Alberto Carnevale-Maffe, of Bocconi University in Milan on Bloomberg, but another possibility could be also taken into acount - Vodafone and Telecom Italia are the main competitors in the Italian market and this legal challenge gives Vodafone the opportunity to ”push its competitor on the ropes”. If this is one of the goals of Vodafone, the court should be cautious in awarding high levels of damages - although it is correct for infringers to pay the damages they produced and competitors should not be barred from claiming these, the court should look for the right balance and avoid undue outcomes for the market. 

Italy: Vodafone launches billion-Euro dominance abuse case against Telecom Italia - Competition Policy International (CPI)